Analyse
du projet de loi sur la souveraineté et sécurité alimentaire et nutritionnelle
en Haïti.
Le gouvernement haïtien a récemment présenté
au parlement un projet de loi sur la souveraineté et sécurité alimentaire et
nutritionnelle pour subir un vote. Ce texte, s’il répond aux exigences et aux
besoins alimentaires de la population ne pourra que contribuer à priori à
contrer les difficultés et problèmes d’insécurité alimentaire vachement
présents dans ce pays tout en instituant les bases légales et institutionnelles
adéquates. Il convient d’admettre que l’apport de ce projet de loi résulte de
son contenu et de sa définition des obligations de l’État dans tout processus
de garantie de la sécurité alimentaire. Pour bien comprendre et cerner les
enjeux de cette future loi, une présentation de quelques articles de sa
rédaction initiale s’avère importante.
Cette ébauche de loi est divisée en plusieurs
titres et chapitres. Dans le premier paragraphe de la mise en contexte, le
législateur a décrit la situation difficile qui prévalait en 2008 et a montré l’urgente
nécessité pour que le gouvernement haïtien agisse en conséquence. Plus loin,
les rédacteurs de ce projet ont relaté les catastrophes naturelles qui ont
frappé le pays au cours de la même année.
Les quatre cyclones tropicaux qui ont frappé successivement le pays en
moins de deux mois (juillet-aout 2008) détruisant sur leur passage plusieurs
vies humaines, de nombreuses infrastructures de communication, de production
agricole ainsi que des récoltes en préparation, aggravant la situation de pénurie
alimentaire (…) ont montré l’urgente nécessité pour le gouvernement haïtien
d’accorder une attention particulière à tout ce qui concerne la protection du
droit du peuple tout entier.
La CNSA, dans son travail de prévision, a
incessamment attiré l’attention du gouvernement sur l’état de l’insécurité
alimentaire grâce à ses observatoires de la sécurité alimentaire et à ses
réseaux d’informations. Ces événements catastrophiques ont mis à nu la
faiblesse des mécanismes de réponse et l’incapacité de gestion de l’État aux
situations d’urgence alimentaire et nutritionnelle. Ce constat montre
l’obligation à instaurer un mécanisme de planification de structuration, de
concertation et de coordination du domaine alimentaire et nutritionnel pour
garantir le droit de chacun à une nourriture suffisante et saine de façon
durable. Sur ce, force est-il d’avoir une loi spécifique sur la sécurité
alimentaire pour consacrer le droit à l’alimentation et à la sécurité
alimentaire dans le pays.
Avant d’entrer au fin-fond du texte, le
législateur a présenté une liste non exhaustive d’éléments fondamentaux à
prendre en compte. Ce sont :
-
Définition
du système national de sécurité alimentaire et nutritionnelle
-
Principes
et composantes du système
-
Organisation
et gestion du système
-
La
mise en place d’un « Conseil National
de Sécurité Alimentaire » au
niveau central et des collectivités locales
-
La
création d’un « Fonds National de Sécurité
Alimentaire et Nutritionnelle»
-
La
mise en place d’Observatoires départementaux de la sécurité alimentaire,
-
Les
mécanismes de protection et de contrôle
du système.
Dans le préambule, le législateur a pris le
soin de mentionner les différents articles dérivés des traités, des
conventions, de la constitution de 1987, des lois et des décrets ayant rapport
avec le droit à l’alimentation. Parmi les conventions citées, la DUDH et le
PIDESC sont les instruments internationaux clés pour le droit à
l’alimentation. En sus, la constitution,
loi mère du pays, est aussi mentionnée comme base juridique. A coté du décret
du 30 septembre 1987 portant organisation et fonctionnement du MARNDR, nous
retrouvons la loi portant organisation et fonctionnement de l’ONSA. Cette
dernière loi qui n’est encore publiée dans le journal officiel du pays institue
les bases institutionnelles devant coordonner les actions allant dans le
domaine de la sécurité alimentaire en Haïti. Le législateur dans l’exposé des
motifs a beaucoup misé sur les articles 19 et 22 de la constitution de 1987
comme une garantie constitutionnelle, mais dans la pratique plus de 3 millions
d’haïtiens végètent encore dans l’insécurité alimentaire. Ce qui nous met à
l’évidence qu’il ne suffit pas d’avoir les instruments juridiques appropriés,
il faut les rendre effectif. C’est surtout à travers leur effectivité que les
lois tiennent force.
Le titre 1 traite du système national de
sécurité alimentaire et nutritionnelle et à son premier chapitre les objectifs
et fins de ce système. L’article (1) établit un système national de sécurité
alimentaire et nutritionnelle qui est axé sur une série d’institutions et
d’organisations publiques, privées, territoriales, communales et locales pour
matérialiser des projets et pour canaliser les ressources, de façon à ce que
les activités relatives à la production,
à la disponibilité, à la distribution, à la stabilité de l’approvisionnement, à
l’accessibilité et à la consommation se concrétisent avec toute la coordination
nécessaire à tous les niveaux. Cet article semble vouloir instaurer une chaîne
alimentaire structurée en vue de garantir le droit à l’alimentation et la
sécurité alimentaire de la population sans discrimination. Cependant, le fait
que le législateur n’a pas insisté sur les éléments primaires de la sécurité
alimentaire à savoir l’accès à la terre, à l’eau et aux ressources naturelles
pour les paysans, cela ne constitue pas une preuve probante de résolution de la
situation alimentaire . Car, si les terres cultivables ne sont pas accessibles
aux paysans afin qu’ils cultivent en toute sécurité foncière pour nourrir la population,
cela pourra entraîner un effet néfaste à la production nationale. Sans terre,
ni eau ni semences, ceux dont la tache essentielle est de travailler la terre
ne peuvent en rien produire suffisamment pour nourrir le pays.
A l’article (2), il est fait mention de la
politique nationale de sécurité alimentaire et nutritionnelle appelée
couramment « Politique d’État » et « Action prioritaire du
Gouvernement ». « Elle a pour objectif principal de veiller à la
sécurité alimentaire et nutritionnelle de toute la population haïtienne. Elle
est définie comme étant un droit humain qui garantit l’accès physique et
économique de tous les habitants à des aliments sains, nutritifs, suffisants et
de bonne qualité, préférablement d’origine nationale, conformes aux habitudes
culturelles, aux préférences et aux coutumes alimentaires de la population,
pour une vie saine et économiquement productive».
L’objectif défini ici est intéressant. L’État haïtien doit assurer la sécurité
alimentaire et nutritionnelle de sa population. Il n’en demeure pas moins que
le manque de structure et de cohérence dans la matérialisation de cet idéal
fait de cet objectif un leurre, une
chimère. Car, dans la pratique, il y a souvent un écart entre l’existence d’une
loi et son exercice effectif. De plus, l’État haïtien expose la faiblesse de
ses moyens ou tout bonnement le manque de moyens comme prétexte à chaque fois
qu’il doit garantir la sécurité alimentaire de sa population. En ce sens, les
actions concrètes progressives sont une garantie plus sure pour l’atteinte de
l’objectif de la sécurité alimentaire. Au cas où l’État haïtien met en exergue
cette définition, on arrivera à diminuer le taux élevé de malnutrition et
d’insécurité alimentaire dans le pays.
Il faut aussi à l’Etat haïtien une bonne gouvernance agricole et de
grands investissements dans le secteur agricole.
Dans l’article suivant (art.3) de
cette ébauche de loi, le but poursuivi est d’apporter une réponse urgente aux
problèmes d’insécurité alimentaire en priorisant les couches les plus
vulnérables ; l’atteinte de ce but passe nécessairement, selon l’esprit de
cet article, par la formulation et l’exécution de politiques sectorielles,
plans, programmes et projets stratégiques à cette fin. L’une des faiblesses
décelées dans cet article est que le législateur n’a pas insisté sur la
sécurité foncière des petits agriculteurs comme groupe social défavorisé. Le
problème d’accaparement des terres et les conflits terriens deviennent monnaie
courante en Haïti. De 2002 à 2012, on a enregistré plusieurs cas d’accaparement
des terres. Et ce phénomène grandissant se multiplie dans la zone du
département du Nord et du Nord-est.
Le chapitre 2 parle des principes fondamentaux
et des composantes du Système National de Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle
(SNSAN). L’article en question développe les principes fondamentaux tels que la
souveraineté alimentaire, la participation citoyenne, la durabilité, la
solidarité et la décentralisation.
-
La souveraineté alimentaire :
Cette façon d’aborder la souveraineté
alimentaire semble être adéquate à l’exigence du moment. Le législateur a
souligné les éléments de base à la sécurité alimentaire (accès à la terre, à
l’eau et aux intrants, au marché etc.). Ces éléments constituent le socle de la
sécurité alimentaire.
Considérée comme une alternative nécessaire
aux politiques libérales en ce qui concerne les produits alimentaires, l’Etat
haïtien n’est pas encore prêt à assumer les conséquences (positives ou
négatives) de la souveraineté alimentaire, car en termes de concurrence,
l’importation l’emporte sur la production nationale selon les statistiques
(52% : importation, 43% :production nationale). Il est vrai que le
législateur a souligné le concept de souveraineté alimentaire dans ce projet de
loi mais il ne dit pas clairement les choix politiques de l’État en vue de
garantir la sécurité alimentaire de la population. Pour appliquer les principes
de la souveraineté alimentaire, il est important de mettre en place une
politique agricole adéquate.
Haïti, selon toute vraisemblance, n’est pas
encore prête à adopter la souveraineté alimentaire, il serait mieux de penser à
une étape préliminaire : l’autosuffisance alimentaire. Cette dernière
désigne la proportion des aliments qui se consomment sur un territoire, généralement
un Etat, et qui en proviennent.
-
Participation citoyenne
Telle que développée ici, la participation citoyenne a une
portée sociale. Les rédacteurs de ce projet n’ont pas fait ressortir les trois
niveaux de participation citoyenne (sociale, politique et publique).Toutefois, vu sous l’angle social,
la participation citoyenne poursuit l’objectif de faire participer les citoyens
aux différentes activités en les consultant et les informant des projets à
implémenter dans leur zone. Elle vise aussi la recherche du bonheur et du
bien-être du citoyen en lui intégrant dans les prises de décision. Nous sommes
en droit de souligner que cet objectif est de garantir à tout citoyen, une alimentation saine et suffisante. L’une
des remarques que l’on peut faire dans cette partie, c’est la volonté du
législateur d’intégrer et de faire participer activement les citoyens, les
organisations de la société et toutes autres organisations
socioprofessionnelles dans le processus de mise en branle du droit à
l’alimentation de chacun. Pour y arriver, cela doit se faire sans
discrimination.
-
Durabilité
« Les programmes et projets de sécurité alimentaire
seront basés sur la préoccupation de la protection de la biodiversité, des
ressources naturelles et de l’environnement afin de garantir la satisfaction
des besoins des générations présentes sans préjudicier ceux des générations
futures, ce dans le strict respect des lois en rigueur » (extrait).
Lorsque nous analysons le concept de durabilité, telle que développée dans
cette partie, il peut être remplacé par celui du développement durable. Car,
l’explication donnée obéit de préférence à la logique du développement durable
où la génération actuelle doit léguer à la génération future un héritage
acceptable pouvant assurer la transition générationnelle.
-
Solidarité
Pour combattre la malnutrition et lutter contre la faim, la
solidarité entre les États et les acteurs est sine qua non. Un État à lui seul
ne peut résoudre le problème de la faim.
Cependant, nous avons décelé une lacune dans cette partie.
La phrase introductrice de ce principe a plus de rapport avec la dignité
humaine que la solidarité. Ce qui entraine
une incohérence conceptuelle. Au lieu de développer la solidarité, le
rédacteur a plutôt parlé de dignité humaine, ce qui exige une littérature plus
beaucoup fignolée.
-
Décentralisation
En Haïti, la décentralisation reste un débat ouvert
(interminable). Dans le domaine alimentaire, la nécessité est urgente pour
rendre effective la sécurité alimentaire. Autant que les collectivités territoriales
ont la capacité et le pouvoir de donner des réponses concrètes aux difficultés
alimentaires, autant que le droit à l’alimentation des couches vulnérables de
la population sera garanti. Un ensemble d’efforts devrait se consentir afin de
favoriser le droit à l’alimentation et la sécurité alimentaire.
Nous avons pu déceler certaines faiblesses dans la
présentation des principes fondamentaux de la sécurité alimentaire et
nutritionnelle. Pour nous, certains concepts doivent être remplacés par d’autres
et qu’une définition plus synthétique et claire doit être fournie aux concepts.
Ensuite, l’article 5 énumère sommairement les catégories
qui font partie du système national de sécurité alimentaire et
nutritionnelle : Ce sont, entre autres, toutes les institutions
nationales, tous les programmes et projets dont les buts et objectifs sont
relatifs à la sécurité alimentaire de la population. Cet article est flou. Car
lorsqu’on sait la foultitude d’acteurs, d’institutions locales, nationales et
internationales, d’ONG etc qui ont un
programme ou un projet (souvent de courte durée) sur la sécurité
alimentaire, cela peut causer un
problème de coordination et de suivis dans les actions sur le terrain. A force
de vouloir trop élargir le cadre, on risque de ne pas pouvoir le contrôler.
Le titre II traite de l’organisation et de la gestion du système. Le
conseil supérieur de la sécurité alimentaire et nutritionnelle placé sous la
tutelle du premier ministre contrôle ce système. Ce dernier est composé comme
suit :
-
Le Premier Ministre du
Gouvernement Président
-
Le Ministre de l’Agriculture
(MARNDR) 1er Vice-Président
-
Le Ministre de la Santé Publique
(MSPP) 2ème Vice-Président
-
Le Ministre de la Planification
(MPCE) Membre
-
Le Ministre de l’Education
Nationale(MENFP) ‘’’’’’’’’’
-
Le Ministre de l’Intérieur et des
Collectivités territoriales (MICT)
‘’’’’’
-
Le Ministre du Commerce (MCI) ‘’’’’’’’’’
-
Le Protecteur du citoyen (OPC) ‘’’’’’’’’’’’’’
-
Le Directeur Général de l’ONSA Secrétaire Exécutif
-
Deux Représentants de la société
civile organisée Membres
-
Deux représentants des ONG
nationales spécialisées en matière de sécurité alimentaire
’’’’’’’’’’’’’
-
Deux représentants des
organisations paysannes de producteurs agricoles ‘’’’’’’’’’’’’’
-
etc.
A l’article suivant, le législateur relate la mission du
conseil supérieur de la sécurité alimentaire et nutritionnelle qui est
d’assurer une bonne gestion du SNSAN, de définir des politiques, plans et
programmes du gouvernement en matière de sécurité alimentaire. Le CSSAN a une
couverture nationale à travers ses comités spéciaux.
Au chapitre II, une présentation détaillée des attributions du CSSAN
est faite. L’article (7) stipule le conseil supérieur de la sécurité
alimentaire a pour attribution de :
-
Proposer la politique nationale de sécurité
alimentaire et nutritionnelle et veiller à son respect,
-
Promouvoir pour son vote par le
parlement, la législation relative à la sécurité alimentaire et nutritionnelle, et supporter
les règlements d’administration y relatifs.
-
Veiller au respect des accords et conventions signés par le
gouvernement en matière de sécurité alimentaire,
-
Veiller à l’intégration des
aspects de sécurité alimentaire dans les programmes préparés par les
différents secteurs de l’activité nationale,
-
Coordonner et articuler au niveau
interinstitutionnel et intersectoriel les activités des différents secteurs
engagés dans la sécurité alimentaire,
-
Veiller à la bonne mise en œuvre
des plans, programmes, objectifs, préparés par les institutions publiques en matière de sécurité alimentaire
-
Veiller à l’harmonisation de la politique de
sécurité alimentaire avec la politique macroéconomique du gouvernement et avec
les stratégies de réduction de la pauvreté,
-
Évaluer le niveau d’exécution des
plans et stratégies, émettre des avis à leur sujet et les réorienter si
nécessaires,
-
Définir les normes et conditions
d’allocation du Fonds National de sécurité alimentaire et approuver le budget
annuel du fonds.
-
Veiller à la diffusion à tous les
niveaux des informations sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle de la
population en coordination avec l’Office National de la Sécurité Alimentaire,
-
etc.
Dans le chapitre III,
le législateur a présenté les conseils territoriaux de sécurité
alimentaire. Il a aussi insisté sur le fonds national pour la sécurité
alimentaire et nutritionnelle. Au chapitre IV, un fonds est créé pour financer
les programmes et projets spéciaux relatifs à la sécurité alimentaire et toutes
autres activités ayant des rapports directs avec le système. En majeure partie,
les attributions des observatoires départementaux de la sécurité alimentaire et
nutritionnelle sont présentées au chapitre V.
A l’article suivant, on peut lire ce qui suit : ces observations
auront pour attributions essentielles de :
Ces observatoires auront pour attributions essentielles de :
-
Offrir un cadre de concertation
entre les différents acteurs concernés par la problématique de l’insécurité
alimentaire
-
Assurer, à travers un mécanisme
fiable d’information, le suivi et
l’évaluation des programmes de sécurité
alimentaire mise en œuvre dans les collectivités / localités
-
Faciliter la communication et la
coordination entre les acteurs et intervenants dans le domaine de la sécurité
alimentaire au niveau territorial
-
Aider à l’harmonisation des
approches et créer la synergie et la complémentarité entre les différents acteurs
en vue de rationaliser les programmes d’intervention et de maximiser leur impact sur les
populations
-
Améliorer la surveillance
nutritionnelle des enfants en vue de
contribuer à l’amélioration de la situation sanitaire et au
développement des enfants, en particulier dans les zones rurales.
-
Contribuer au renforcement du système national de
surveillance en tant que pourvoyeurs d’informations:
-
assurer la collecte, l’analyse et
la diffusion des données à l’ensemble des décideurs en matière de sécurité
alimentaire au niveau national,
communal et local de façon à leur
permettre de mieux comprendre la nature
et l'envergure du phénomène d’insécurité alimentaire et pour faciliter
l’orientation et l’élaboration des
stratégies d'intervention et le travail de tous les acteurs sur le terrain.
Et enfin, la protection et le contrôle du système sont développés au
chapitre VI. Dans cette partie, les responsabilités de l’État sont clairement
définies. Toutefois, nous soulignons que dans ce document, on n’a pas développé
les dispositions générales et spéciales.
En résumé, la version initiale de la loi sur la souveraineté et sécurité
alimentaire et nutritionnelle a pour objectif général d’assurer un
approvisionnement de nourriture saine et nutritive à tous les individus et ceci
en tout temps. Toutefois, nous soulignons que cette loi ne prend pas en compte
la situation des catégories les plus vulnérables, en particulier les petits
agriculteurs et ensuite elle ne transcrit pas les programmes alimentaires
lancés par le gouvernement haïtien dans le passé.
Certes, cette future loi constitue un pas important pour le pays de
résoudre certains problèmes alimentaires. Nous avons la sensation que cette loi
viendra combler le vide légal existant dans le domaine plutôt que d’assurer un
droit à l’alimentation à chacun et de rendre accessible une nourriture
nutritive et saine pour atteindre l’objectif de la sécurité alimentaire.
Beaucoup de choses restent à faire. Des propositions adéquates et des solutions
drastiques doivent être adoptées pour contrer les difficultés de l’insécurité
alimentaire.
